ACQUISIZIONE GRATUITA AL PATRIMONIO COMUNALE DI IMMOBILI ABUSIVI

Illustrazioni e copertine di Cristina Senatore

L’art. 31 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (che riproduce l’art. 7 della l. n. 47/1985), c.d. Testo Unico Edilizia, contempla la disciplina inerente la sanzione amministrativa[1] dell’acquisizione gratuita al patrimonio del Comune[2], quale conseguenza della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione dell’opera abusiva rivolto al soggetto responsabile dell’abuso edilizio.

L’abuso edilizio realizzato mediante nuova costruzione sine titulo ovvero in difformità dello stesso comporta come sanzione tipica, ossia l’acquisizione al patrimonio comunale.

L’art. 31, comma 1, T.U. precisa che le opere realizzate in totale difformità dal permesso a costruire sono quelle che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile.

Il legislatore disciplina nel secondo comma dell’art. 31 T.U. l’intervento repressivo, secondo il quale, accertata l’esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione (avente carattere di diffida), indicando nel provvedimento l’area che viene acquisita di diritto.

Se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione[3], il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. Quindi, l’effetto ablatorio si verifica di diritto alla inutile scadenza del termine fissato per ottemperare all’ingiunzione.

L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile, abusivamente costruita.

Il procedimento sanzionatorio prevede due fasi: una obbligatoria e l’altra eventuale.

Nella prima fase, il responsabile dell’ufficio comunale competente ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso (a meno che non vi sia una piena identità tra i due soggetti) la rimozione o demolizione dell’opus abusivo entro il termine perentorio di novanta giorni dalla data di notifica dell’ingiunzione.

La seconda fase inizia allorquando il privato non abbia ottemperato all’ordinanza di ripristino entro i termini indicati: in questo caso, ipso iure, sia il manufatto abusivo che la relativa area di sedime vengono acquisite gratuitamente al patrimonio comunale. Saranno a carico del responsabile dell’abuso le spese per procedere alla demolizione dell’opera abusiva acquisita, eccezion fatta per il caso in cui il Consiglio comunale dichiari l’esistenza di interessi pubblici prevalenti al mantenimento dell’opera stessa, in assenza di contrasto con la normativa urbanistica o ambientale.

Per la giurisprudenza[4], la lesione della posizione giuridica dell’autore dell’attività edilizia è correlata direttamente all’ingiunzione ed agli effetti dell’inottemperanza di quest’ultima. In conseguenza di ciò, l’acquisizione opera di diritto per mero decorso del termine previsto per l’adempimento dell’ordine amministrativo, ovverosia l’ingiustificata inottemperanza dell’ordine comporta l’acquisizione gratuita automatica[5] dell’immobile al patrimonio del Comune, a prescindere dalla notifica[6] all’interessato dell’accertamento formale dell’inottemperanza[7]. In altri termini, non è necessario attendere l’adozione di un ulteriore provvedimento.

Quindi, rileva la condotta omissiva che da vita all’inottemperanza volontaria o colposa (c.d. elemento soggettivo dell’illecito amministrativo) del responsabile dell’abuso, sempre che non vi sia stata una causa di forza maggiore, rispetto all’ordine di ripristino impartito dall’Amministrazione comunale.

Laddove, poi, il proprietario del fondo sia anche il soggetto responsabile dell’abuso[8], l’acquisizione gratuita produce i suoi effetti nei confronti del responsabile dell’abuso che non provveda spontaneamente alla demolizione nel termine assegnatogli, e il proprietario dell’area, non avendo la materiale disponibilità di quest’ultima, può evitare che l’effetto acquisitivo operi anche nei suoi confronti provando la sua estraneità al compimento dell’opera abusiva, nonché di aver posto in essere tutti gli strumenti offerti dall’ordinamento giuridico per impedire l’abuso. È il caso del proprietario che abbia acquistato l’immobile già in tali condizioni oppure lo abbia concesso in locazione o in uso ad un terzo, il quale abbia poi realizzato l’abuso ad insaputa del proprietario stesso.

Quindi, anche qualora il proprietario si riveli completamente estraneo alla realizzazione dell’opera abusiva, di cui dimostri di non esser stato a conoscenza, non può negarsi che abbia potuto scoprire  la situazione illecita dopo l’avvio del procedimento sanzionatorio. È proprio da questo momento che si ravvisano nei confronti del proprietario i doveri legati alla titolarità del diritto di proprietà: esempio, in caso del contratto di locazione, rimangono a carico del proprietario i doveri e i poteri di controllo, cura e vigilanza sull’immobile locato. Il proprietario, quindi, ha il dovere di diligente amministrazione, di correttezza e di vigilanza nella gestione dei propri immobili; il proprietario ha l’onere, con l’avvio del procedimento sanzionatorio, di attivarsi per la riduzione in pristino o di dissociarsi completamente dalla condotta tenuta dal conduttore del bene immobile locato.

In conclusione, incombe sul proprietario la prova di aver intrapreso ogni azione idonea, non solo a rendere palese la sua estraneità all’abuso, ma volta a costringere il responsabile della condotta illecita a ripristinare lo stato dei luoghi nei modi e nei tempi indicati dal Comune.

Ipotesi rilevante è quella del subentro di un nuovo proprietario nella titolarità del bene abusivo prima dell’inizio del procedimento sanzionatorio comunale o nelle more dello stesso.

Si nota in questa ipotesi come il nuovo proprietario subentra nella stessa posizione giuridica del suo dante causa (diretto responsabile dell’abuso edilizio); in questo caso, a parte i rimedi civilistici della risoluzione del contratto e del risarcimento del danno nel caso in cui il dante causa abbia occultato l’abuso edilizio in sede di compravendita, il Consiglio di Stato[9] ha statuito che “chi acquista un immobile sul quale sia stato realizzato un abuso edilizio, subentra nella medesima posizione giuridica di chi glielo ha venduto e, se è ancora pendente il termine fissato dall’ordinanza di demolizione, è tenuto ad eseguire la rimessione in pristino”.

Parimenti, nel caso di successione ereditaria nella titolarità del bene immobile abusivo realizzato dal de cuius, gli eredi non potranno far valere la buona fede.

NOTE

[1] La legge n. 164/2014, in sede di conversione del d.l. n. 133/2014, inserendo l’art. 31 commi 4-bis, 4-ter, 4-quater, ha previsto una sanzione amministrativa pecuniaria compresa tra 2.000 e 20.000 euro, in caso di omessa demolizione del bene e una forma di responsabilità aggravata in capo agli amministratori inadempienti (del dirigente o del funzionario inadempiente). La ratio della sanzione amministrativa è nell’inottemperanza del privato al provvedimento di rimessione in pristino. Il parametro massimo di euro 20.000 è sempre applicabile per abusi compiuti su aree e su edifici soggetti ad una specifica tutela, come i beni disciplinati dal d.lgs. n. 42/2004 in materia di beni culturali e di paesaggio; di terreni assoggettati a vincoli di inedificabilità ovvero destinati ad opere e spazi pubblici oppure ad interventi di edilizia residenziale pubblica, o ancora su aree soggette ad elevato rischio idrogeologico.

Infine, i proventi dell’irrogazione della sanzione sono destinati ex lege alla demolizione e alla rimessione in pristino delle opere abusive, nonché all’acquisizione e attrezzatura di aree destinate al verde pubblico.

[2] G Portaluri, V, Mele, F. Angeli, G. Crepaldi, A. Di Lascio, A. Bertoldini, Sanzioni amministrative per abusi edilizi, in Sanzioni amministrative in materia di edilizia, Sanzioni amministrative – Collana diretta da A. Cagnazzo, Torino, 5, 2014, 465 e ss; Cons. Stato, sentenza n. 3916/2019, in DeJure: “L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale degli immobili abusivi e della relativa area di sedime costituisce effetto automatico della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, che si verifica pertanto ope legis, a seguito dell’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione dopo il decorso del termine di novanta giorni dalla sua notifica”.

[3] Poiché il decorso del termine di novanta giorni determina l’automatico trasferimento della proprietà in capo al Comune dell’opera abusiva, nel caso in cui la stessa sia sottoposta a sequestro penale, e quindi ci sarebbe l’impossibilità per l’interessato di provvedere alla demolizione spontanea, il termine concesso dal dirigente inizia a decorrere solo al dissequestro (TAR Lazio, sez. II, 07 gennaio 1997, n. 17, in Temi rom., 1997, 780).

[4] Cass. Pen., 19 gennaio 2009, n. 1819, CED.

[5] Una Cassazione minoritaria (Cass. Pen., 16 aprile 2009, n. 22440, in CED), invece, sostiene che l’acquisizione al patrimonio comunale dell’opera abusiva non sia automatica, ma richiede il previo formale accertamento dell’inottemperanza e la notifica all’interessato dell’eseguito accertamento, nonché la trascrizione nei registri immobiliari del titolo di acquisizione dell’immobile e degli estremi catastali che lo individuano, quali presupposti sostanziali del trasferimento della proprietà del bene del privato al patrimonio pubblico.

[6] Si precisa come la notifica, che rappresenta titolo necessario per l’immissione in possesso dell’ente e per la trascrizione dell’atto di acquisizione nei registri immobiliari, ha funzione certificativa dell’avvenuto trasferimento del diritto di proprietà

[7] L. Bisori, Acquisizione al patrimonio comunale per inottemperanza all’ordinanza di demolizione: procedimento ed effetti, in Urb. App., 2011, 2, 24.

[8] Cons. Stato, sentenza n. 4125/2015, in DeJure: “l’art. 31 TU Edilizia indirizza l’ordine di demolizione e ripristino non all’autore dell’opera abusiva ma, congiuntamente, alle due figure del proprietario e del responsabile dell’abuso, cosicché entrambi sono chiamati a ripristinare il corretto assetto edilizio violato dall’intervento illegittimo”.

[9] Cons. Stato, sentenza n. 3565/2014, in DeJure.