Sentenza della corte costituzionale n. 240 del 17 novembre 2020: quale disciplina applicare?

Il riparto delle competenze in materia di disciplina paesaggistica. Annullamento dell’approvazione del PTPR quale disciplina applicare?

La sentenza della Corte Costituzionale n. 240 del 17 novembre 2020¹, emanata in sede di conflitto di attribuzione², ha annullato l’approvazione “Piano Territoriale Paesistico Regionale (c.d. PTPR)” del Lazio adottato con deliberazione del Consiglio regionale n. 5 del 2 agosto 2019³ – pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Lazio n. 13 del 13 febbraio 2020 – determinando una condizione d’incertezza sulle norme da applicare in materia di paesaggio.

Tra le censure oggetto di impugnazione rileva il conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione Lazio, per violazione degli artt. 9 e 117, comma 2, s) e 118 Cost.; la violazione ed erronea applicazione delle norme del d.lgs. n. 42/2004 (c.d. Codice dei beni culturali e del Paesaggio) che impongono, il coinvolgimento del Ministero per il Beni e le Attività Culturali e per il Paesaggio e per il Turismo (c.d. Mibact) per la redazione del PTPR.

Ci si duole che il Consiglio Regionale sia venuto meno ai propri “doveri di condivisione” del PTPR con il Ministero e abbia approvato “unilateralmente” il PTPR⁴, discostandosi non solo dal piano adottato nel 2007, ma anche dai documenti concordati nel verbale del 2015. In ultimo, viene in evidenza il contrasto normativo essenziale, che ha comportato una lesione del principio di leale collaborazione⁵ tra Enti.

A seguito di confronto con l’Ufficio Legislativo del Gabinetto del Presidente e con l’Ufficio Legislativo del Ministero per i Beni e le Attività culturali e per il Turismo, la Direzione Regionale per le Politiche Abitative e la Pianificazione Territoriale, Paesistica e Urbanistica, ha emanato la Direttiva n. 1056599 del 03 dicembre 2020⁶, la quale, da una parte, individua i tratti essenziali della disciplina paesaggistica da applicare a partire dal 18 novembre 2020, nel rispetto delle indicazioni contenute nella sentenza n. 240/2020; dall’altra, chiarisce in ragione di quanto stabilito nell’art. 143, co. 9, d.lgs. n. 42/2004⁷, la valenza senza termini del piano paesaggistico una volta adottato.

La norma di riferimento a livello di legislazione regionale si rinviene nell’art. 21, co. 1, della legge regionale 6 luglio 1998, n. 24 (Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico)⁸, il quale prevede, che “Entro il 14 febbraio 2020, la Regione procede all’approvazione del PTPR quale unico piano territoriale paesistico regionale redatto nel rispetto dei criteri di cui all’articolo 22. Decorso inutilmente tale termine, operano esclusivamente le norme di tutela di cui al Capo II e, nelle aree sottoposte a vincolo paesistico con provvedimento dell’amministrazione competente, sono consentiti esclusivamente interventi di ordinaria e straordinaria manutenzione, risanamento, recupero statico ed igienico e restauro conservativo”.

Secondo l’Ufficio regionale, “La disposizione contenuta nel secondo periodo del comma, a seguito degli effetti della pronuncia di cui in oggetto la quale comporta che sia infruttuosamente decorso il termine del 14 febbraio 2020, sembra escludere la possibilità che trovi applicazione la disciplina paesaggistica contenuta nei PTP, benché non abrogati o caducati, o nel PTPR adottato, anch’esso non invalidato”.

La Direzione regionale evidenzia tuttavia che l’art. 23-bis (“Misure di salvaguardia in pendenza dell’approvazione del P.T.P.R.”) della legge regionale n. 24/98 a sua volta dispone che: “Dalla data di pubblicazione del P.T.P.R. ai sensi dell’articolo 23, comma 2 non sono consentiti, sugli immobili e nelle aree di cui all’articolo 134 del D.Lgs. 42/2004 e successive modifiche, interventi che siano in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel PTPR adottato”.

Tale disposizione – rileva ancora la nota regionale – appare conforme al principio espresso dall’art. 143, co. 9, del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, il quale prevede che: “A far data dall’adozione del piano paesaggistico non sono consentiti, sugli immobili e nelle aree di cui all’articolo 134, interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel piano stesso. A far data dalla approvazione del piano le relative previsioni e prescrizioni sono immediatamente cogenti e prevalenti sulle previsioni dei piani territoriali ed urbanistici”.

Conseguentemente, secondo la Direzione regionale, sarebbe da verificare se la disposizione di cui all’art. 21, co. 1, della legge regionale n. 24/98, “nel prevedere un regime paesaggistico che non contempla l’applicazione del PTPR adottato, si ponga o meno in contrasto, con conseguente eventuale sua inapplicabilità, con il principio generale di rango statale recato dall’art. 143, comma 9, del d.lgs. 42/2004 il quale non stabilisce un termine per l’approvazione dei piani paesaggistici e dunque comporta la valenza senza scadenze dei piani adottati e non approvati”. La Regione pone poi in evidenza la previsione dell’art. 36-bis, comma 1, della citata legge regionale n. 24 del 1998, ove si dispone che: “I PTP approvati con deliberazione del Consiglio regionale alla data di entrata in vigore della presente legge continuano ad avere efficacia fino alla data di approvazione del PTPR”.

Viene, infine, sottolineato come la disposizione di cui all’art. 21 della legge regionale n. 24 del 1998 prenda in considerazione esclusivamente le aree tutelate per legge e quelle sottoposte a vincolo paesaggistico mediante provvedimento amministrativo, e non contempli invece le ulteriori categorie di beni individuati e sottoposti a prescrizioni d’uso dal piano paesaggistico, per i quali “dal silenzio della norma potrebbe dedursi l’applicabilità delle previsioni del PTPR adottato oppure, al contrario, il venir meno di ogni loro tutela sotto il profilo paesaggistico”.

Al riguardo, occorre rilevare che la problematica era stata dedotta, nel corso del giudizio, dalla difesa regionale, che aveva rilevato come, nel caso di accoglimento del ricorso, sarebbero stati consentiti, ai sensi dell’art. 21 della legge regionale n. 24 del 1998, i soli “interventi di ordinaria e straordinaria manutenzione, risanamento, recupero statico ed igienico e restauro conservativo”, rimettendo alla Corte, anche in considerazione della situazione contingente del Paese, “la valutazione circa le misure processuali più opportune da adottare onde eventualmente scongiurare le gravi conseguenze sopra rappresentate”.

Benché il PTPR sia stato approvato entro il termine previsto dalla norma, l’intervenuta pronuncia della Corte Costituzionale n. 240/2020 vale a determinare, dal giorno successivo alla sua pubblicazione, l’applicabilità del regime di disciplina paesaggistica previsto dal suddetto art. 21, co. 1, della legge regionale n. 24/98.

Si ricordi come con nota prot. n. 1004502 del 19 novembre 2020, la Direzione regionale⁹ per le politiche abitative e la pianificazione territoriale, paesistica e urbanistica della Regione Lazio ha posto all’attenzione dell’Ufficio legislativo del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, oltre che dell’Ufficio legislativo regionale e dell’Avvocatura regionale, il tema dell’individuazione della disciplina paesaggistica in vigore nella Regione Lazio, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 240/2020.

La difesa erariale, rappresentando le istanze difensive del Ministero, aveva infatti avuto modo di evidenziare come all’effetto di rimozione ex tunc del piano approvato, costituente la naturale conseguenza dell’accoglimento del ricorso, sarebbe derivato il ripristino della situazione antecedente, e quindi la reviviscenza del Piano paesaggistico adottato nel 2007, rimasto in vigore in regime di salvaguardia fino alla pubblicazione del PTPR approvato, avvenuta soltanto nel mese di febbraio 2020.

In particolare, con riferimento alle misure di salvaguardia regionali previste dall’art. 1-ter della l. n. 431 del 1985¹⁰, destinate a operare nelle more dell’entrata in vigore del piano paesaggistico o di un piano urbanistico-territoriale con valenza paesaggistica, il Giudice amministrativo ha avuto modo di chiarire che la condizione per il venir meno, nelle zone espressamente identificate con l’apposita deliberazione, dell’applicazione di tali misure di salvaguardia, è costituita esclusivamente dall’intervenuta approvazione dei piani paesistici ovvero dei piani territoriali di coordinamento, senza che possa aver rilievo la scadenza del termine prescritto per l’approvazione dei piani¹¹.

Il principio dell’applicazione in regime di salvaguardia, a tempo indeterminato, del piano paesaggistico adottato è stato poi sancito espressamente dall’art. 143, co. 9, del Codice dei beni culturali e del paesaggio. La previsione ivi contenuta è stata correttamente recepita a livello regionale dall’art. 23-bis della legge n. 24 del 1998, sopra richiamato, il quale prevede l’applicazione della disciplina del piano paesaggistico adottato fino all’approvazione dello stesso piano.

Posta, quindi, la reviviscenza del PTPR adottato, occorre rispondere ai dubbi della Regione in ordine alla portata dell’art. 21 della legge regionale n. 24/1998, che prevede un regime di salvaguardia rigoroso destinato a trovare applicazione, limitatamente ai beni paesaggistici sottoposti a vincolo provvedimentale o ex lege, in caso di scadenza del termine del 20 febbraio 2020 per l’approvazione del PTPR. E ciò anche alla luce dell’avverbio “esclusivamente” contenuto nel secondo periodo del primo comma dell’articolo 21 sopra illustrato.

L’Ufficio legislativo del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo ha ritenuto che della suddetta disposizione debba essere data necessariamente un’interpretazione costituzionalmente orientata, ossia tale da rendere la relativa previsione compatibile con il principio fondamentale dell’operatività a tempo indeterminato del regime di salvaguardia posto dal PTPR adottato, a seguito dell’annullamento del piano approvato. Tale regime potrebbe infatti, secondo i principi, essere reso più rigoroso dalla Regione, mediante una propria disciplina di maggiore tutela, ma non, viceversa, essere alleggerito o addirittura posto nel nulla.

L’Ufficio legislativo del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo ha ritenuto di non condividere le opzioni ermeneutiche avanzate dalla Direzione regionale, ossia la prospettazione secondo la quale, nelle more della definitiva approvazione del PTPR, l’applicazione dell’art. 21 della legge regionale n. 24/98 renderebbe del tutto inoperanti le previsioni dell’art. 23-bis (applicazione in salvaguardia del piano adottato) e dell’art. 36-bis (applicazione dei PTP approvati).

Continua l’Ufficio legislativo affermando che, se così fosse, infatti, verrebbe meno l’intera disciplina di tutela dettata con riferimento alle porzioni di territorio regionale non sottoposte a vincolo ex lege o mediante provvedimento amministrativo, vale a dire la disciplina del paesaggio non vincolato e quella riferita ai beni paesaggistici autonomamente individuati dal PTPR del 2007. Si tratterebbe, tuttavia, di una conseguenza incompatibile con il principio fondamentale dell’ordinamento¹² che impone la durata a tempo indeterminato del piano paesaggistico adottato, in funzione di salvaguardia dell’interesse primario e assoluto cui il predetto piano è preordinato.

Su tali considerazioni, l’Ufficio legislativo del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, conclude che il regime previsto dall’art. 21 della legge regionale n. 24/98 può soltanto aggiungersi alla disciplina del PTPR adottato e dei PTP non sostituiti dal PTPR adottato, laddove ne derivi l’effetto del rafforzamento della tutela, ma non sostituirsi integralmente ai predetti strumenti.

In altri termini, la previsione dell’art. 21 della legge regionale n. 24/98 secondo la quale, una volta decorso il termine per l’approvazione del PTPR, operano “esclusivamente le norme di tutela di cui al capo II e, nelle aree sottoposte a vincolo paesistico con provvedimento dell’amministrazione competente, sono consentiti esclusivamente interventi di ordinaria e straordinaria manutenzione, risanamento, recupero statico ed igienico e restauro conservativo”, va interpretata nel senso che, per i beni paesaggistici vincolati ex lege o mediante provvedimento amministrativo, trova applicazione la disciplina dettata dalla legge regionale, ove più rigorosa rispetto al regime previsto dal piano paesaggistico adottato, e in sostituzione di qualsivoglia disciplina urbanistica incompatibile.

Rimane, invece, pienamente efficace la disciplina dettata dal PTPR adottato e dai PTP non sostituiti dal PTPR relativamente agli ambiti che non sono soggetti a vincolo ex lege o mediante provvedimento amministrativo, ossia con riferimento al paesaggio non vincolato e ai nuovi beni paesaggistici individuati dallo stesso PTPR.

Coerentemente risulta anche integralmente applicabile la ricognizione, delimitazione e rappresentazione degli ambiti di cui all’art. 143, co. 1, lett. b) e c), come contenuta nel PTPR adottato, atteso che l’art. 21 della legge regionale n. 24/98 si riferisce alla sola disciplina delle trasformazioni ammissibili.

Sempre ai sensi delle prevalenti previsioni legislative statali, deve ritenersi che la citata disposizione di cui all’art. 21, laddove relativa ai beni paesaggistici individuati con provvedimento, debba essere messa in coerenza con i principi di cui agli artt. 140 e 141 del d.lgs. 42/2004. Ragion per cui, ove la dichiarazione di notevole interesse pubblico rechi la specifica disciplina delle prescrizioni d’uso del bene paesaggistico (c.d. vincolo “vestito”), questa prevalga sul corrispondente contenuto dell’art. 21, risultando, quindi, consentiti tutti gli interventi conformi alle prescrizioni d’uso proprie del vincolo “vestito” e non esclusivamente quelli di ordinaria e straordinaria manutenzione, risanamento, recupero statico ed igienico, restauro conservativo.

Altra conseguenza riconducibile alla sentenza in questione è quella di aver fatto venire meno il presupposto della caducazione dei Piani Territoriali Paesistici, c.d. PTP, previgenti, ossia l’approvazione del PTPR: l’effetto di sostituzione dei PTP ad opera del PTPR approvato non può dirsi pertanto verificatosi. Ne deriva che anche le disposizioni dei PTP dovranno concorrere alla verifica della conformità paesaggistica condotta ai sensi dell’art. 21 della legge regionale n. 24/1998.

Ulteriore aspetto da considerare è che la previsione recata dall’art. 21 prende in considerazione esclusivamente le aree sottoposte a vincolo ex lege o mediante provvedimento amministrativo; non contempla, invece, la disciplina da applicare, per il caso di mancata approvazione del PTPR entro i termini, ai beni di cui agli artt. 134, co. 1, lett. c), e 143, co. 1, lett. d), autonomamente individuati e sottoposti a prescrizioni d’uso dal piano paesaggistico.

Richiamando quanto sopra detto, ossia la circostanza che il PTPR adottato non è stato invalidato dalla sentenza della Corte Costituzionale e la previsione dell’art. 143, co. 9, del d.lgs. n. 42/2004 che impedisce di autorizzare interventi in contrasto con un piano paesaggistico adottato, deve ritenersi che per i beni del patrimonio identitario regionale individuati autonomamente dal PTPR, anche detti beni “tipizzati”, continuino ad applicarsi le previsioni del Capo IV del PTPR adottato, anche laddove esse rimandino ai paesaggi; resta invece escluso che in tali ipotesi trovi applicazione la classificazione per zona dei PTP, in quanto espressamente vietato dall’art. 7, co. 5, delle norme del PTPR adottato.

Solo per completezza espositiva, per la Direzione regionale per le politiche abitative e la pianificazione territoriale, paesistica e urbanistica, la disciplina paesaggistica in vigore dal 18 novembre 2020 (ai sensi dell’art. 21 della legge regionale n. 24/1998 e nel rispetto dei principi di cui al d.lgs. 42/2004) alla luce della sentenza della Corte Costituzionale n. 240/2020 è la seguente:

a) per i beni sottoposti a vincolo dichiarativo (artt. 134, co. 1, lett. a), e 136 del d.lgs. n. 42/2004): ai sensi dell’art. 21 della legge regionale n. 24/1998, sono consentiti esclusivamente interventi di ordinaria e straordinaria manutenzione, risanamento, recupero statico ed igienico, restauro conservativo. Nel caso di dichiarazioni di notevole interesse pubblico recanti le prescrizioni d’uso (c.d. vincolo “vestito”), si applicano tali prescrizioni.

b) per i beni tutelati ope legis (artt. 134, co. 1, lett. b), e 142 del d.lgs. n. 42/2004): deve essere effettuata la verifica di conformità in base alla norma più restrittiva tra i PTP vigenti, il Capo III del PTPR adottato e la misura di salvaguardia di cui all’art. 21 della legge regionale n. 24/1998, e più precisamente con il relativo Capo II “Modalità di tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico”.

c) per i beni identitari (artt. 134, co. 1, lett. c), e 143, co. 1, lett. d), del d.lgs. n. 42/2004): deve essere effettuata la verifica di conformità in base al PTPR adottato con deliberazioni di Giunta Regionale n. 556/2007 e n. 1025/2007, secondo la disciplina di tutela di cui al relativo Capo IV, ivi inclusi gli eventuali rinvii alla disciplina di tutela del paesaggio di cui al Capo II, con esclusione della classificazione per zona di cui ai PTP.

d) Per le aree interessate da una sovrapposizione di vincoli relativi ai beni di cui sopra, si applicano le modalità o discipline di tutela più restrittive tra quelle indicate.

Quindi la disciplina paesaggistica in vigore nella Regione Lazio per i beni paesaggistici di cui alla Parte III del d.lgs. n. 42/2004 a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 240/2020, occorre chiarire che essa deve essere applicata indistintamente a tutti i procedimenti non ancora conclusi, ossia a tutti quelli per i quali non sia stato emesso il provvedimento finale di autorizzazione paesaggistica; del tutto indifferente risulta quindi la data di presentazione dell’istanza, essendo applicabile il regime dell’art. 21 della l.r. 24/1998, come sopra delineato, sia alle richieste già presentate alla data del 18 novembre 2020 sia a quelle ancora da presentare. Le pronunce di accoglimento della Corte Costituzionale, infatti, per giurisprudenza unanime, hanno efficacia anche relativamente ai rapporti giuridici sorti anteriormente alla loro pubblicazione, purché ancora pendenti e non definiti; ciò in quanto, a seguito della sentenza, l’atto annullato non può più regolare alcun rapporto giuridico che sia in corso di perfezionamento, ossia non costituito o c.d. esaurito.

Altro aspetto rilevante da considerare, riguarda il corredo cartografico del piano paesaggistico.

Infatti, fin dall’adozione del 2007 le tavole del PTPR adottato costituiscono, unitamente alle ulteriori rettifiche/integrazioni sopravvenute con apposito provvedimento, il riferimento per la ricognizione, delimitazione e rappresentazione delle aree o degli immobili di cui agli artt. 134, co. 1, lett. a) e b), e 143, co. 1, lett. b) e c), del d.lgs. n. 42/2004 nella Regione Lazio. Oltre che, naturalmente, dei beni “tipizzati” di cui agli artt. 134, co. 1, lett. c), e 143, co. 1, lett. d), sempre del d.lgs. n. 42/2004. Ora, considerato che, come detto, il PTPR adottato non è stato interessato dalla pronuncia di annullamento della Corte Costituzionale e che la disposizione del suddetto art. 21 della l.r. 24/1998 è relativa alle sole modalità di tutela dei beni, deve considerarsi allo stato valida, e dunque utilizzabile, la ricognizione, delimitazione e rappresentazione dei beni paesaggistici come contenuta nelle Tavole B del PTPR adottato.

Infine, sempre per quanto riguarda le ricadute della sentenza della Consulta, è necessaria una conferma circa la valenza della deliberazione di Giunta regionale n. 49 del 13 febbraio 2020¹³. A prescindere della dizione letterale recata nell’oggetto, infatti, la deliberazione n. 49/2020 costituisce un autonomo atto di adozione, come tale dunque valido in salvaguardia ai sensi dell’art. 143, co. 9, del d.lgs. 42/2004. Il suo contenuto, peraltro già oggetto di condivisione con il Mibact nel 2016 e per cui era da espletare la fase pubblicistica, non dipende a ben vedere da quello di cui alla D.C.R. n. 5/2019, annullata dalla sentenza n. 240/2020, ma reca elementi autonomi ed autosufficienti, il che è dimostrato dal fatto che erano stati oggetto di stralcio in sede di approvazione del PTPR. In sostanza, dal punto di vista operativo, quanto alla individuazione e rappresentazione dei beni paesaggistici di cui all’art. 134, co. 1, lett. a), b) e c), del d.lgs. n. 42/2004, dovrà farsi riferimento alle Tavole B del PTPR adottato come rettificate, integrate ed ampliate dalla D.G.R. n. 49/2020; laddove tale delibera, per i beni identitari, faccia riferimento alle norme del PTPR approvato, dovrà naturalmente farsi riferimento al PTPR adottato.

In conclusione la sentenza della Corte Costituzionale n. 240 del 17 novembre 2020 determina un vuoto normativo che dovrà comunque essere colmato da una nuova produzione regionale con il contributo ministeriale, in assenza della quale potrebbero sovrapporsi orientamenti interpretativi, anche giurisprudenziali, che determinerebbero scompensi applicativi di sicuro rilievo