DECRETO SEMPLIFICAZIONI, PIANI CASA E BENEFICI FISCALI

DECRETO SEMPLIFICAZIONI, PIANI CASA E BENEFICI FISCALI

Sommario: 1. Definizione di manutenzione straordinaria e di ristrutturazione edilizia. – 2. – Il piano nazionale di edilizia abitativa. – 3. Risposta dell’Agenzia delle Entrate 30 giugno 2020, n. 195.

1. Definizione di manutenzione straordinaria e di ristrutturazione edilizia

L’art. 10 d.l. 16 luglio 2020, n. 76 (c.d. “Decreto Semplificazioni”) modifica il Testo unico dell’Edilizia (D.P.R. n. 380/2001) contribuendo, da una parte, a semplificare le procedure edilizie, dall’altra, ad assicurare il recupero, la qualificazione del patrimonio edilizio esistente e lo sviluppo di processi di rigenerazione urbana.

Il Decreto Semplificazioni, dunque, riformula la definizione di manutenzione straordinaria (art. 3, D.P.R. n. 380/2001, co. 1, lett., b)) restringendone l’ambito di applicazione con il divieto di interventi di manutenzione straordinaria che comportino modifiche alle destinazioni d’uso non “rilevanti”[1].

L’art. 3, D.P.R. n. 380/2001, co. 1, lett., d), estende, d’altro canto, l’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia[2], intendendoli come gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono: il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio; l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti.

Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi, altresì, gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici[3] esistenti con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico.

L’intervento può prevedere, altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana.

Costituiscono, inoltre, ristrutturazione edilizia le opere finalizzate al ripristino di edifici, o di parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che – con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42), nonché a quelli ubicati nelle zone omogenee A – gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti potranno essere considerati come interventi di ristrutturazione edilizia, soltanto ove siano mantenuti: sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria[4].

Quindi, nel caso di ristrutturazione edilizia c.d. ricostruttiva, l’unico limite indicato è quello relativo all’identità di volumetria rispetto al manufatto demolito, ad eccezione degli immobili sottoposti a vincolo ex d.lgs. n. 42/2004, per i quali è altresì prescritto il rispetto della medesima sagoma di quello preesistente.

L’art. 3, D.P.R. n. 380/2001, co. 1, lett., d) va letto unitamente all’art. 2-bis, co. 1-ter dello stesso Decreto semplificazioni, rubricato “Deroghe in materia di limiti di distanze tra fabbricati”[5]: nel caso in cui l’opus venga ristrutturato nel rispetto della proporzione tra area di sedime e di sagoma, in modo che possa dirsi coincidente, le distanze legali di riferimento saranno quelle ab origine; nel caso di nuovi edifici (o parti e/o sopraelevazioni di essi) e, quindi, non preesistenti, ricostruiti senza il rispetto della sagoma preesistente e dell’area di sedime, si dovranno rispettare le distanze prescritte, indipendentemente dalla qualificazione di ristrutturazione edilizia.

2. – Il piano nazionale di edilizia abitativa

Il Piano Nazionale di edilizia abitativa (c.d. Piano casa), previsto nell’art. 11 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112[6] ha avuto come fine quello di garantire che fossero garantiti in tutto il territorio nazionale i livelli minimi essenziali di fabbisogno abitativo per il pieno sviluppo della persona umana.
L’art. 11, co. 3, definendone l’ambito oggettivo, ha stabilito che il Piano nazionale di edilizia abitativa ha ad oggetto la costruzione di nuove abitazioni e la realizzazione di misure di recupero del patrimonio abitativo esistente ed è articolato – sulla base di criteri oggettivi che tengano conto dell’effettivo bisogno abitativo presente nelle diverse realtà territoriali – nei seguenti interventi:

a) costituzione di fondi immobiliari destinati alla valorizzazione e all’incremento dell’offerta abitativa, ovvero alla promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi, con la partecipazione di altri soggetti pubblici o privati, articolati anche in un sistema integrato nazionale e locale, per l’acquisizione e la realizzazione di immobili per l’edilizia residenziale;

b) incremento del patrimonio abitativo di edilizia con le risorse anche derivanti dall’alienazione di alloggi di edilizia pubblica in favore degli occupanti muniti di titolo legittimo, con le modalità previste dall’art. 13;

c) promozione da parte di privati (project financing);

d) agevolazioni, anche amministrative, in favore di cooperative edilizie costituite tra i soggetti destinatari degli interventi, potendosi anche prevedere termini di durata predeterminati per la partecipazione di ciascun socio, in considerazione del carattere solo transitorio dell’esigenza abitativa;

e) realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale, anche sociale.

Nel marzo 2009 il Governo, in sede di Conferenza Stato-Regioni ed Enti Locali, ha adottato delle misure (c.d. Piano Casa 2) volte a rilanciare il settore edilizio.

A tal uopo le Regioni, con l’intesa del 31 marzo 2009, si sono impegnate, in primo luogo, ad introdurre forme semplificate per l’attuazione degli interventi edilizi, nel rispetto dei principi della legislazione urbanistica ed edilizia e della pianificazione comunale, ed in secondo luogo, ad approvare proprie leggi dirette a:

a) regolamentare interventi — che possono realizzarsi attraverso piani/programmi definiti tra Regioni e Comuni — al fine di migliorare anche la qualità architettonica e/o energetica degli edifici entro il limite del 20% della volumetria esistente di edifici residenziali uni-bi familiari o comunque di volumetria non superiore ai 1000 metri cubi, per un incremento complessivo massimo di 200 metri cubi, fatte salve diverse determinazioni regionali che possono promuovere ulteriori forme di incentivazione volumetrica;

b) disciplinare interventi straordinari di demolizione e ricostruzione, con ampliamento per edifici a destinazione residenziale, entro il limite del 35% della volumetria esistente, con finalità di miglioramento della qualità architettonica, dell’efficienza energetica, dell’utilizzo di fonti energetiche rinnovabili e secondo criteri di sostenibilità ambientale, ferma restando l’autonomia legislativa regionale in riferimento ad altre tipologie di intervento;

c) introdurre forme semplificate e celeri per l’attuazione degli interventi edilizi di cui alla lettera a) e b) coerentemente con i principi della legislazione urbanistica ed edilizia e della pianificazione comunale.

Sono esclusi dal novero di tali interventi edilizi, quelli che si riferiscano a edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree di inedificabilità assoluta.

Alle leggi regionali è stata data la possibilità di individuare gli ambiti nei quali gli interventi sono esclusi o limitati, con particolare riferimento ai beni culturali e alle aree di pregio ambientale e paesaggistico, nonché gli ambiti nei quali i medesimi interventi sono favoriti con opportune incentivazioni e premialità finalizzate alla riqualificazione di aree urbane degradate.

Anche se con tempi diversi, tutte le regioni hanno emanato leggi regionali[7] attuative del “Piano casa 2”, interpretando in vario modo l’intesa del 31 marzo 2009.

Il piano casa non è stato rinnovato nelle Regioni Emilia Romagna e Lombardia.

La Provincia autonoma di Trento non ha mai recepito la normativa sul piano casa.

Infine, le Regioni nelle proprie leggi hanno adottato una normativa ad hoc[8] volta ad incentivare la razionalizzazione del patrimonio edilizio e la riqualificazione delle aree urbane degradate, tenendo conto anche della necessità di favorire lo sviluppo dell’efficienza energetica e delle fonti rinnovabili. Anche in questa occasione, il legislatore ha incentivato gli interventi di ricostruzione e demolizione finalizzati: al riconoscimento di una volumetria aggiuntiva come misura premiale; alla delocalizzazione delle volumetrie in area o aree diverse; alla modifica delle destinazioni d’uso, purché compatibili o complementari; alla modifica della sagoma per l’armonizzazione architettonica con le strutture esistenti.

3. Risposta dell’Agenzia delle Entrate 30 giugno 2020, n. 195

L’Agenzia delle Entrate ha chiarito nella Risposta n. 195/2020 (avente ad oggetto: “Articolo 16-bis, comma 1-septies del decreto legge 4 giugno 2013, n. 63. Detrazione spettante agli acquirenti delle unità immobiliari vendute da imprese di costruzione e ristrutturazione immobiliare che abbiano realizzato interventi relativi all’adozione di misure antisismiche”) che la demolizione e la ricostruzione con aumento volumetrico può accedere ai bonus casa solo se l’aumento è dovuto ad innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica; negli altri casi di aumento volumetrico, anche realizzati ai sensi del Piano Casa, non è possibile fruirne.

I destinatari dei benefici fiscali di cui all’art. 16, co. 1-septies, sono gli acquirenti delle unità immobiliari ubicate nelle zone sismiche 2 e 3, oggetto di interventi le cui procedure autorizzatorie sono iniziate dopo il 1° gennaio 2017 ma prima del 1° maggio 2019, data di entrata in vigore delle nuove disposizioni, anche se l’asseverazione di cui all’art. 3 del D.M. n. 58 del 2017 non è stata presentata contestualmente alla richiesta del titolo abilitativo. Tuttavia, la richiamata asseverazione deve essere presentata dall’impresa entro la data di stipula del rogito notarile.

Il contribuente nella sua istanza, in via subordinata e alternativa, potrà formulare anche un quesito sulla spettanza, in capo all’acquirente delle unità immobiliari che si intendono cedere, del diritto a beneficiare delle agevolazioni previste dal terzo comma dell’art. 16-bis del TUIR. A tal fine, si rappresenta quanto segue.

La detrazione richiamata dall’art. 16-bis, co. 3, del TUIR opera, tra l’altro, nel caso di ristrutturazione edilizia di cui alle lettere c) e d)[9] dell’art. 3, co. 1, del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

La qualificazione delle opere edilizie spetta al Comune o ad altro ente territoriale, in qualità di organo competente in tema di classificazioni urbanistiche, il quale garantirà altresì che la condizione di rispetto della volumetria dell’edificio preesistente sia asserita da professionisti abilitati in sede di presentazione del progetto al competente Sportello Unico per l’Edilizia.

Ai fini delle agevolazioni in esame, è necessario che dal titolo amministrativo di autorizzazione dei lavori risulti che l’opera consiste in “un intervento di conservazione del patrimonio edilizio esistente” (c.d. ristrutturazione edilizia) e “non in un intervento di nuova costruzione”, purché risulti invariata la volumetria, perciò inquadrabile come fedele ricostruzione ex art. 3, co. 2, lettera d), del D.P.R. n. 380 del 2001. Sostanzialmente, quello che la disposizione normativa richiede è che la volumetria dell’edificio sottoposto a lavori di ristrutturazione rimanga identica a quella preesistente ai lavori stessi.

Il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici ha specificato che rientrano tra gli interventi di “ristrutturazione edilizia” di cui all’art. 3, co. 1, lettera d), del D.P.R. n. 380 del 2001 quelli di demolizione e ricostruzione di un edificio con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica.

Come chiarito con Circolare del 31 maggio 2019, n. 13/E, in merito agli interventi di ristrutturazione edilizia ex art. 3, co. 1, lettera d), del T.U. Edilizia, nell’ipotesi di ristrutturazione con demolizione e ricostruzione, la detrazione compete solo in caso di “fedele ricostruzione”, nel rispetto della volumetria dell’edificio preesistente; conseguentemente, nell’ipotesi di demolizione e ricostruzione “con ampliamento della volumetria preesistente”, la detrazione non spetta in quanto l’intervento si consideri, nel suo complesso, una “nuova costruzione”.

Qualora, invece, la “ristrutturazione avvenga senza demolizione dell’edificio esistente e con ampliamento dello stesso”, la “detrazione” per i futuri acquirenti compete “solo per le spese riferibili alla parte esistente”, in quanto l’ampliamento configura, comunque, una “nuova costruzione”.

Tali criteri sono applicabili anche agli interventi di ampliamento previsti in attuazione del Piano Casa[10].

Infine, per l’Agenzia delle Entrate, in presenza di un edificio composto di più unità immobiliari appartenenti a unico proprietario, il Superbonus del 110% non spetta né per le parti oggettivamente comuni (ad esempio, muri maestri, tetto, solai, ecc.), né per le singole unità immobiliari.

NOTE

[1] Il concetto di “manutenzione straordinaria” è stata coordinata all’art. 23-ter del D.P.R. n. 380/2001 dove il mutamento di destinazione d’uso di un immobile è considerato “urbanisticamente rilevante” – indipendentemente dal fatto che avvenga con o senza opere – quando comporta un cambio di destinazione tra diverse categorie edilizie.
[2] Già la quarta sezione del Consiglio di Stato, nella sentenza n. 4728/2017 chiarisce che gli interventi di ristrutturazione edilizia sono quelli “rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti”. Poi nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia “sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica nonché quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell’edificio preesistente”.
[3] Sulla differenza tra ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione e nuova costruzione si rimanda alla Sentenza del Consiglio di Stato sentenza n. 3208/2019, dove si precisa che un intervento di demolizione e successiva ricostruzione può essere qualificato come di ristrutturazione edilizia solo laddove vi sia una certa continuità tra la nuova opera e quella precedente alla demolizione. Il criterio discretivo tra l’intervento di “demolizione e ricostruzione” e la “nuova costruzione” è costituito proprio, nel primo caso, dall’assenza di variazioni del volume, dell’altezza o della sagoma dell’edificio, per cui, in assenza di tali indefettibili e precise condizioni si deve parlare di intervento equiparabile a “nuova costruzione”, da assoggettarsi alle regole proprie della corrispondente attività edilizia. Tali criteri hanno un ancora maggiore pregio interpretativo a seguito dell’ampliamento della categoria della demolizione e ricostruzione operata dal d.lgs. n. 301 del 2002, in quanto “proprio perché non vi è più il limite della ‘fedele ricostruzione’ si richiede la conservazione delle caratteristiche fondamentali dell’edificio preesistente nel senso che debbono essere presenti gli elementi fondamentali, in particolare per i volumi” per cui “la ristrutturazione edilizia, per essere tale e non finire per coincidere con la nuova costruzione, debba conservare le caratteristiche fondamentali dell’edificio preesistente e la successiva ricostruzione dell’edificio debba riprodurre le precedenti linee fondamentali quanto a sagoma, superfici e volumi” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 9 agosto 2018, n. 4880, in DeJure).
[4] Lettera così modificata dall’art. 10, co. 1, lett. b, d.l. n. 76/2020.
[5] 1-ter.: “In ogni caso di intervento che preveda la demolizione e ricostruzione di edifici, anche qualora le dimensioni del lotto di pertinenza non consentano la modifica dell’area di sedime ai fini del rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini, la ricostruzione è comunque consentita nell’osservanza delle distanze legittimamente preesistenti. Gli incentivi volumetrici eventualmente riconosciuti per l’intervento possono essere realizzati anche con ampliamenti fuori sagoma e con il superamento dell’altezza massima dell’edificio demolito, sempre nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti. Nelle zone omogenee A, gli interventi di demolizione e ricostruzione, sono consentite esclusivamente nell’ambito di piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati, di competenza comunale, fatte salve le previsioni degli strumenti di pianificazione urbanistica vigenti”.
[6] D.l. 25 giugno 2008, n. 112, rubricato “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione Tributaria”.
[7] Nell’attesa che le Regioni rendano definitivi i piani di governo, si riportano qui di seguito la normativa regionale per le singole Regioni: Regione Abruzzo – legge regionale n. 3/2020; Regione Campania – legge regionale n. 27/2019; Regione Marche – legge regionale n. 8/2018; Regione Molise – legge regionale n. 24/2017; Regione Puglia – legge regionale n. 55/2019; Regione Sicilia – legge regionale n. 28/2018; Regione Toscana – legge regionale n. 74/2018;  Regione Sardegna – legge regionale n.1/2019; Regione Calabria – legge regionale n. 10/2020; Regione Basilicata – legge regionale n. 11/2018; Regione Friuli Venezia Giulia – legge regionale n. 19/2009; Regione Lazio – legge regionale n. 7/2017; Regione Liguria – legge regionale n. 49/2009; Regione Piemonte – legge regionale n. 16/2018; Provincia autonoma di Bolzano – Delibera. n. 964/2014; Regione Umbria – legge regionale n. 1/2015; Regione Valle d’Aosta – legge regionale n. 24/2009; Regione Veneto – legge regionale n. 14/2019.
[8] D.l. 13 maggio 2011, n. 70 recante “Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia” (in G.U., Serie Generale, n. 110 del 13 maggio 2011), convertito con modificazioni dalla l. 12 luglio 2011, n. 106 (in G.U. 12 luglio 2011, n. 160).
[9] In particolare, la lettera d) dell’art. 3, co. 1, del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, definisce “interventi di ristrutturazione edilizia, gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica nonché quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell’edificio preesistente”.
[10] Risoluzione del 4 gennaio 2011, n.4/E.